人在地铁挤成相片，为何地铁又都亏钱

5 月，3 条地铁新闻适合放在一起看。

前有昆明地铁实施新的计价办法，对乘车距离超过 4 公里的乘客涨价；之后，重庆就两套地铁涨价方案开了听证会，征询意见。

这意味着，继 2014 年的北京，2019 年的武汉、南京、沈阳、长沙、深圳（注：长沙深圳仅召开听证会最终未涨价），又有两座城市把地铁涨价提上了议程或生效执行。

同样是缓解地铁运营成本上涨的压力，跟涨价或拟涨价的昆明、重庆相比，佛山地铁更显谨慎。5 月起，佛山地铁以提前半小时收车、延长平峰期发车间隔、省电等方式节约成本。

总的来说，" 你家 " 涨价开源，" 我家 " 省钱节流，地铁公司的收支压力又一次摆上了台面。

20 多年来，中国的地铁维持在低票价水平，而早八的地铁通勤人其实不太知道各地铁公司普遍连年亏损，靠每年数十亿元的财政补贴勉强维持收支平衡。

2024 年也不例外。5 月，至少 28 城地铁公司发布了年度报告，据行业统计，扣除政府补贴，只有 2 座城市的地铁公司盈利。

如今，41 座城市建设了地铁，全国日均搭乘的人次数以千万计，" 死亡 N 号线 " 是人们吐槽地铁拥挤的高频词。

挤地铁的人不少，为什么地铁公司却总在亏钱？地铁是民生类基础设施，如果成本上涨无法回避，谁又应该为它买单？作为治疗大城市交通拥堵的良方，地铁是否提供了足够充分的交通便利？

从第一个问题开始，北京交通大学中国城镇化研究中心教授赵坚就对南风窗指出了一个误区：" 在许多有地铁的城市，地铁出行比例其实不到 30%，不是多，而是太少了。"

财务收不抵支只是表象，作为城市化的产物，地铁的问题终归是城市规划即城市空间资源合理利用的问题。

地铁经济账，我们算一算。

十多年来第一次给地铁涨价，昆明和重庆的步子迈得谨慎。

以重庆为代表，是一边控制涨幅，一边增加优惠措施利好高频次、远距离、错峰出行的乘客进行补偿，辅以 " 约三成的付费乘客票价不受影响，六至七成的乘客涨价 1 元 " 等数据，表明调整的影响范围相对可承受。

走 " 降本 " 路线的佛山，早在 3 月也以设备检修为由，局部线路试行提前收车，才在 5 月正式推行。而且佛山地铁还以客流数据回应称，在运营时间的最后半小时，3 条线路平均每条线的客流约为 200 人次。

谨慎涨价和调整运营时间背后，各地铁公司难掩成本焦虑。

据重庆听证方案披露的信息，其轨道交通的单位运营成本是 15.13 元 / 人次，而算上免费和优惠乘客，单个人次票款收入约为 2.2 元，连成本的零头都不到。

同时，重庆的轨道交通里程从 2005 年的 13 公里，扩张到 2024 年的 494.58 公里，日均客运量接近 400 万人次——线网规模扩大，带动客运量、运营成本上涨，成为重庆发改委调整地铁票价的原因。

相较而言，昆明地铁的日子才叫不好过。2023 年，因为拖欠员工薪资、票据连续逾期，昆明地铁的财务困境也暴露在公众视野。如今，昆明地铁运营的轨道交通里程不足重庆的三分之一，客运量只有重庆的五分之一，但 2024 年财务报表披露的负债规模却高于重庆。

事实上，各地地铁公司的运营都依赖巨额政府补贴，重庆、昆明、佛山也不例外。仅运营补贴一项，重庆 2024 年的补亏金额是 42.9 亿元，昆明是 22.9 亿，佛山也超过了 12.4 亿。

靠政府补贴，各地铁公司每年基本还能剩点零头，但债务才是大头。据 2024 年财报，截至 2024 年 12 月 31 日，重庆轨道交通集团负债 834 亿，昆明轨道交通集团负债仍超 1000 亿。

巨额债务是在多年地铁建设扩张中积累起来的。赵坚告诉南风窗，虽然地铁票价比高铁便宜 , 但地铁的造价却比高铁更高。

以上海为例，同样是 2008 年，京沪高铁平均每公里的造价是 1.5 亿元，地铁 12 号线每公里造价是 4 亿元，而 2024 年开工建设的上海 19 号线，每公里造价达 20 亿元，成为 " 史上最贵 "。

对比境外城市的地铁票价，中国香港地铁票价区间在 4.6～28.49 元，东京地铁在 9～16.5 元，华盛顿地铁是 16～48 元，内地地铁 2 或 3 元的起步票价算得上低廉。

轨道交通的日常运维中，人工成本是大头，比如重庆轨道交通集团的职工共计 2 万余人，而全国来说，人工成本占总成本的四成。

京港地铁人力资源副总经理周新曾介绍，每公里运营平均需要 60 人到 70 人，这个数字还不包括外包给第三方的安检员、保洁员、车站助理。且因为初级工和新人偏多，" 为了保证地铁安全运营，只能在人数上保持多一些 "。

如此说来，涨价似乎是情理之中。但同济大学城市交通研究院教授张小宁认为，" 涨价不是一个很好的办法 "，它的局限性也很明显。

因为轨道交通的需求是弹性的，面对平替公交或 BRT，涨价可能减少地铁客流量。" 更重要的是，地铁是公营设施，公众的心理预期是，政府有义务用较低的价格提供服务。" 张小宁说，而房地产或者商业地产，作为通地铁的更大受益方，在由公众分担运营成本上涨过程中，有可能搭了便车。

除此之外，涨价并非唯一的手段。当属分内之事的是，地铁人流密集，仍有许多资源可供经营创收。但张小宁告诉南风窗，现实是，大多数地铁在物业开发利用、地下商铺租赁、广告等收入的规模和占比偏低，还是票款和补贴收入占大头。

按已经涨过地铁票价的城市经验，新增收入其实也无法覆盖运维成本。而中国的人口红利、多次被验证有效的规模效应、以量换价的竞争力，为什么没有在地铁上显现它应有的效益？

" 关键还不在于成本，主要还是在于它的资源利用效率。" 赵坚说，而以涨价缓解成本焦虑背后，另一个关键问题很容易被忽略：坐地铁的人有多少，它（地铁公司）物尽其用了吗？

2024 年，中国 58 个城市建设了以地铁为主的城市轨道交通（其余包括轻轨、有轨电车等），总里程数超过了 1.2 万公里。

这是个什么概念呢？" 比全世界其他所有国家的总里程加起来还多。" 张小宁说。作为参照，里程第二长的美国，地铁里程数约为 1400 公里。

客观上，超长的地铁里程可以为城市居民提供出行便利，而人口动辄千万的大城市也需要地铁的庞大运力缓解路面拥堵。

然而，庞大的人口基数和高峰期的个体感受有时制造了一种错觉，从而让人忽略了另一重现实，不少城市地铁的客流效益不佳，且不同城市、线路、站点、时段、高峰期上下行之间的客流差异很大。

与积攒打工人怨念的 " 死亡 N 号线 " 形成反差的景观是 " 最孤独的地铁站 "，在 2018 年前后，一批荒凉的地铁站被曝光，比如被调侃为 " 阿富汗站 " 的南宁佛子岭站，还有重庆曹家湾站、南京地铁灵山站、佛山大墩站，这类地铁站通常位于城郊，有的出口附近是鱼塘、农田，总之远离人群聚集区。

这些站点规划多被寄托着抬升周边地价、开发新楼盘进而以 " 地铁兴城 " 的期待，但在被实践检验之前，也饱受争议与质疑。

比起人口基数烘托出来的客流量和局部冷热，更能反映地铁真实效率的标尺是：客运强度，而 " 每日每公里 0.7 万人次 "（下文省略单位，简写为数字）是一个初期门槛，它既是政策文件对轨道交通建设的要求，也是地铁公司缩小运营收支差距的基础。

据《城市轨道交通 2024 年度统计分析报告》，昆明地铁的客运强度是 0.51，佛山是 0.27，低于 0.7 的标准线；重庆的客运强度是 0.87，虽然达标，但低于成都的 1.0，也不及同客流量规模、里程更短、城区常住人口更少的西安的 1.19。

2024 年，在开通了地铁的 41 个城市当中，只有 18 座城市的地铁达标，占比不到一半。客运强度最高的是深圳地铁，达到了每日每公里 1.49 万人次，在今年披露亏损之前，深圳地铁多年来堪称 " 最赚钱的地铁 "。

0.7 的标准线其实门槛不算高。

北京城建设计发展集团就客运强度对比了北京地铁和久负盛名的东京地铁，仅就单条线路而言，北京最忙碌的 2 号线，客运强度是 4.5，而东京最忙碌、效益最好的山手线是 11.5。

普通人或许要问：高峰期的北京地铁 2 号线已经够挤了，强度 11.5 的东京地铁得挤成什么样？

有意思的是，在日本地铁的标准里，是这样理解 " 拥挤 " 的：当站位密度达到 4～6 人 / 平方米时，被认为是 " 可以接受的 "；6～8 人 / 平方米时，尚属 " 正常状况 "；密度为 9～12 人 / 平方米时，为 " 拥挤 "，只能出现在个别时段、个别区段。

而中国的标准宽松多了：密度在 5~6 人 / 平方米时，忍受度不宜大于全区间的 20%，或平均运距不大于 12 公里。

客运量不足成为许多地铁公司效益不佳的关键 / 图源是 中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通 2024 年度统计和分析报告》

现实中，客运强度决定了财务报表是否体面。

上海申通地铁集团有限公司副总裁、财务总监刘宏杰曾分析各地铁公司 2019 年的经营效益，他发现，当年客运强度高于行业中位数（0.79）的城市地铁，票务收益亏损可以控制在 20% 以内，而亏损超过 80% 的企业，很大程度上是客流效益不佳导致的。

既然国内连 0.7 都没能达标的城市这么多，为什么当地却能把地铁建成呢？

张小宁对南风窗解释：" 这个指标是一个预测性指标，地方在申报时往往会高估，而实际客运强度只有在地铁开通以后才能测得，在地铁申报建设和规划阶段很难作为一项硬指标加以约束。" 约束地铁申报的主要是人口指标和财政预算收入，而有些城市把郊区人口也统计到城区人口当中，2003 年制订的财政收入指标在 10 多年后也明显滞后，最终导致一些本没必要建地铁的城市拿到了审批。

2000 年以来，地铁建设掀起热潮。早在 2009 年，国内就有人发声 " 警惕地铁热 "，时任北京城建设计研究总院顾问院长沈景炎是其中一位。

他在一次报告中说：" 轨道交通系统不仅建设投资高，而且建成后的运营成本也高，要讲经济性 …… 城市轨道交通应与城市发展同步，有客流就建，无客流不建，等客流达到了一定量级再建 …… 如果过于追求线网密度和长度，忽略客运效率、忽略客运强度，就会造成浪费。客运效益目标应该是，以尽可能少的线路长度，运送尽可能多的客流量。有百年地铁建成历史的伦敦、纽约、巴黎、东京，对地铁建设规模都持谨慎态度。"

但直到 2018 年，以国发办 "52 号文件 " 为标志，提高申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等 12 道 " 门槛 "，地铁建设管理才开始收紧。

当中有两个标志性事件：2017 年 8 月，内蒙古包头市的地铁建设项目被紧急叫停，成为全国首个被叫停的地铁建设项目；2024 年 5 月，通车 4 年后因客流不足而停运 3 年多的珠海有轨电车最终拆除，成为全国第一个被拆的有轨电车。

2025 年，银川市委书记在政府留言板回应市民 " 为何不建轻轨 " 时直言：一是客运强度无法达到轻轨建设要求；二是城市轻轨建设投资巨大、运营维护成本高，增加政府债务；三是根据国家分类加强政府投资管理工作要求，宁夏等 12 个重点省份禁止新建城市轨道交通。

如今，地铁审批和建设是回归理性了，但对已经建成的一些地铁，当年盲目建设积累下来的地方债务、地铁居高不下的运营成本、偏低的客流和商业化开发，一些困局时至今日才终于可感，开始以涨价和降本寻求出路。

对城市主政者来说，地铁不只是服务民生的交通工具，其规划与建设也寄托着拉动地方经济、谋政绩的初衷。

这也给地铁的效益问题增加了许多变量。" 实际上政府补贴轨道交通的钱，很多也来源于卖地得到的收入。公共交通越发达的地方，周边土地越值钱，这些收入相当于对轨道交通的反哺。" 赵坚告诉南风窗。在这个意义上，地铁经济账并不是孤立的。

在荒郊野外设置地铁站点，也隐含着地方以地铁基建兴城的发展思路，只是前瞻性规划开发比起立足当下的按需建设，有时近乎一场豪赌，输赢只能留待后人检验。

" 城市的发展有很多不确定性，谁知道什么地方能够发展起来，哪里的客运需求更大呢？" 张小宁说。而眼下，当房地产市场疲软，土地财政难以为继，地铁运营成本高企，最先暴露出地铁客运强度的短板，转变为资源配置不合理的问题。

《广州 · 日报》在分析佛山地铁发展之困时提及：佛山地铁线网客流主要以广佛通勤求学和跨市跨区的文商旅客流为主，客流结构相对单一；在线路站点设计上，佛山地铁通达的人流密集场所主要是城市景点景区，与许多大型枢纽、医院、学校等人流量大的目的地还无法实现高效通达。

在政府留言板里，有佛山市民建言，指出佛山地铁长距离跨区通行效率低下、部分地铁站点位置偏僻、依赖新区开发实现卖地收入叠加给地铁导入客流的模式失效等问题，没有将市民出行需求摆在第一位。

怎样才叫把市民的需求放在第一位呢？

中国城市轨道交通协会在 2021 年的数据分析和国际对比提供了一个参考系。在东京，轨道交通车站 500 米半径覆盖了中心城区 80% 的人口，而国内最高的是深圳，覆盖人口比例是 54%，靠前的北上广蓉渝在 30% 上下。

" 这意味着东京人离站点更近，靠地铁出行更便捷；而我们离得还太远，地铁交通不够便捷。" 赵坚说，因此打车、拼车、开车仍然是很多人的出行选择，进而削弱了地铁疏导路面交通拥堵的能力。

此外，国内地铁站点周边开发强度低，既没能增加车站周边的社会经济活动，为地铁增加客流，也无法提升它的效率和效益。

尽管近年来，以 " 公共交通为导向 " 的 TOD 和站城一体化的开发思路成为潮流，办公、住宅、商业中心开始向地铁站集聚，不再似从前那样全城 " 摊大饼 "，但许多项目仍在起步阶段。

过程当中，偏低的地块容积率成为地铁商业开发的一大掣肘。

赵坚对南风窗解释，中国城市在制定城市规划时，也详细规定了各地块的土地可以怎样使用。容积率是其中一项刚性指标，决定了在土地上可以盖几层楼。然而，规划师无法事先预测哪些地块会开通地铁设站，往往采取大体平均的方式控制各地块的容积率，导致 " 摊出的大饼 " 几乎一样厚。以至于后来的轨道交通建设，受事先确定的容积率控制，调整空间有限，很难进行高强度、高密度的开发建设。

这也是为什么赵坚说，城市交通问题的本质是城市规划问题，" 这不是个别城市的问题，而是具有普遍性、系统性的问题。" 赵坚认为，" 现在我们提城市更新，但过往计划经济模式的城市规划已经非常僵硬，不适应今天以公共交通为导向、站城一体化的发展思路。"

发展交通、更新城市，服务的不是一座抽象的 " 城 "，而是具体的人。

回到历史的起点，地铁这个从 " 伦敦老鼠洞 " 中获得灵感的发明，是为缓解城市拥堵、方便人们出行而诞生的。" 城市轨道交通是为人服务的，它既要离人近，也要开发得好，才能够服务。" 赵坚说。

当共享单车、电动车成为我们通向地铁站、缩短通勤和出行时间的 " 必需品 "，又面对地铁涨价的现实，这些并不孤立的综合成本提醒我们，应当严肃审视地铁规划与人的真实需求是否存在错位，公共交通服务是否充分到位。涨 1 元钱是不多，但 1 元钱背后那些更重要的问题需要较真。